社會政策的基本要素

　　社會政策是政府和社會為滿足民眾的需要和解決社會問題而采取的公共行動。要完成一項社會政策行動，必須首先要確定由誰(什么機構(gòu))來提供社會服務(wù)，為誰提供服務(wù)，從哪里獲得必要的財政和人力資源，以及以什么方式來提供必需的服務(wù)。這幾個方面構(gòu)成了社會政策行動的基本要素，即社會政策的主體、對象、資源和運行方式。政府的社會政策行動不是一種隨意的行動，而是在一定的政治、經(jīng)濟和社會制度框架中采取的制度化的行動。所謂制度化的行動，首先就是指對上述幾個方面做出制度化的安排，即通過特定的法制過程規(guī)定由特定的機構(gòu)、按照特定的方式調(diào)動所需要的資源、并為特定的對象提供特定的服務(wù)。當(dāng)代各國社會政策的制定、實施和改革，以及對社會政策的理論研究都主要圍繞著這幾個方面而展開。因此，了解社會政策行動的基本要素是理解各國社會政策改革與發(fā)展的基礎(chǔ)，也是進一步分析當(dāng)代社會政策理論的基礎(chǔ)。

　　一、社會政策的主體

　　社會政策行動必須首先需要明確具體的行動主體，即社會中的哪些組織或群體應(yīng)該為社會政策行動具體承擔(dān)責(zé)任。明確社會政策行動的主體既是一項社會政策行動的開端，也為整個行動模式的確定奠定基礎(chǔ)。因此，在社會政策實踐和研究中，社會政策主體的問題都是一個最基本的問題。

　　(一) 什么是社會政策的主體

　　1. 社會政策主體的基本含義

　　社會政策的主體是指發(fā)起或參與這一行動過程的行動者。社會政策行動是一個由“提供服務(wù)”與“接受服務(wù)”兩個方面構(gòu)成的行動過程。其中提供服務(wù)一方的行動者即為社會政策行動的主體，而接受服務(wù)一方為社會政策行動的對象。在當(dāng)代社會中，社會政策行動一般是由政府組織的公共性的社會行動，政府是社會政策行動主體中最主要的部分。但在現(xiàn)實的社會政策實踐中，政府需要廣泛動員社會中的各類組織和個人參與社會政策行動。因此，社會政策行動的主體還包括社會中各種各樣的組織、群體和個人。

　　在當(dāng)代各國，社會中的各類組織、群體和個人按照某種制度化的安排而參與社會政策行動。社會政策的制度化安排是在長期的社會政策實踐中逐步形成的，并且已經(jīng)在很大程度上通過國家的立法或行政權(quán)威而明文規(guī)定，因而被嵌入了整個國家的政治和社會制度體系之中。因此，社會政策的主體是一個制度化的行動者體系，在其中每個行動者都被要求按照一定制度規(guī)范而擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任，扮演一定的角色，并具有與其責(zé)任和角色想適應(yīng)的權(quán)力地位。

　　2. 社會政策主體的不同角色

　　在現(xiàn)實的社會政策實踐中，社會政策主體主要包含以下幾個方面的角色。

　　(1)社會政策行動的責(zé)任者

　　社會政策行動的主體首先是此類行動的責(zé)任者，即為滿足民眾的基本需要和解決社會問題承擔(dān)責(zé)任的組織、群體或個人。在當(dāng)代社會政策行動體系中，主體的責(zé)任是指為推動和完成社會政策行動所負(fù)有的法定義務(wù)，其中包括總體上的責(zé)任和各個方面的責(zé)任，前者是為社會政策行動的總體規(guī)劃和組織行動而負(fù)有的責(zé)任，后者是指在社會政策的各個環(huán)節(jié)上的責(zé)任，包括為社會政策行動提供各種資源和具體的服務(wù)。每個社會都以制度化的方式規(guī)定的各類組織、群體與個人在社會政策行動中應(yīng)該分擔(dān)的責(zé)任。

　　(2) 社會政策行動的組織者

　　社會政策行動是一種有組織的公共行動，它除了需要社會各個方面的參與之外，還需要由特定的機構(gòu)來承擔(dān)組織行動的任務(wù)。這種組織行動包括制定政策法規(guī)、調(diào)動各種資源、協(xié)調(diào)各類組織的行動等等。

　　(3) 資源提供者

　　社會政策行動需要大量的資源支持，其中包括財政資源、人力資源和物質(zhì)資源等。

　　(4)社會服務(wù)的直接提供者

　　社會政策行動包含了大量社會服務(wù)(例如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、老人服務(wù)、青少年等等)，這些社會服務(wù)分別由醫(yī)院、學(xué)校、公共養(yǎng)老院等各類專業(yè)機構(gòu)提供。所有在社會政策框架內(nèi)以各種方式參與提供相關(guān)社會服務(wù)的機構(gòu)和個人都在不同的程度上擔(dān)當(dāng)了社會政策行動主體的任務(wù)。

　　3. 社會政策主體的不同層次

　　在社會政策的制度化體系中，每個主體行動者都具有不同的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)不同的角色，承擔(dān)不同的任務(wù)。因此可以從各種不同的角度將社會政策的主體行動者分為不同的層次。

　　(1)責(zé)任層次

　　可以按照各類行動者在社會政策行動中所負(fù)責(zé)任的大小而將他們劃分為不同的責(zé)任層次。在各個國家和各個不同的時期中，各類行動者在社會政策體系中所負(fù)責(zé)任的大小是不一樣的，并由此而形成了不同的主體責(zé)任模式。各類主體行動者在社會政策責(zé)任梯次中應(yīng)該居于何種位置也是當(dāng)代社會福利理論各個流派爭論的焦點問題之一。

　　當(dāng)代社會福利理論中用“制度模式”和“補救模式”的概念來概括兩種不同的社會福利模式。所謂“制度模式”(Institutional Model)的基本含義是指社會福利是一種基本的社會制度，首先由政府的福利計劃來滿足社會成員的各種需要和解決各種社會問題。而“補救模式”(Residual Model又稱“剩余模式”)則是指首先由其它各種方式(包括通過市場、就業(yè)、或通過家庭、社區(qū)、民間組織等)去滿足人們的各種需求，而只有當(dāng)這些方式都失效時，才由政府通過社會福利的方式去解決。從社會政策主體責(zé)任層次的角度看，社會福利的制度模式體現(xiàn)的是以政府為主的責(zé)任模式，而補救模式則體現(xiàn)的是其他主體為主的責(zé)任模式。

　　(2)角色層次

　　在參與社會政策行動的各類行動者中，按其所擔(dān)當(dāng)角色的重要性差異也可以將其分為不同的角色層次。其中最高的角色層次是社會政策行動的總體責(zé)任者，即全面負(fù)責(zé)社會政策行動規(guī)劃和總體行動的組織者。在當(dāng)代各國一般都是由政府在擔(dān)當(dāng)此類角色。其次是社會政策行動的資源提供者，其中最主要的是經(jīng)費提供者。再次是具體的社會服務(wù)提供者。

　　(3) 公共行政層次

　　由于當(dāng)代各國的社會政策體系一般在總體上都是由政府負(fù)責(zé)的規(guī)劃、組織與協(xié)調(diào)的，因此社會政策的主體行動者體系也被納入到了政府公共行政體系之中。從這個角度看，社會政策的主體行動者包括中央政府-省級政府-地方政府-地方社區(qū)等層次的梯次結(jié)構(gòu)。社會政策體系中的公共行政層次最關(guān)鍵的意義在于其行動擴及或管轄范圍的大小，而并不一定意味著高層次的組織就一定擔(dān)負(fù)更多的財政責(zé)任。在各級政府或其他組織在社會政策行動所負(fù)責(zé)任的大小在各國、各個時期乃至各類不同的社會政策行動中都有所不同。在有些國家和有些行動項目上，中央政府負(fù)有很大的責(zé)任，甚至是完全的責(zé)任，但在另外一些國家或另外一些項目中則可能是地方政府的責(zé)任更大。

　　在公共行政層次上的責(zé)任劃分有兩種相反的原則，一種是“低層次責(zé)任原則”，另一種是“高層次責(zé)任原則”。低層次責(zé)任原則要求在滿足民眾需要的公共行動中首先由較低層次的機構(gòu)負(fù)責(zé)，只有當(dāng)?shù)蛯哟螜C構(gòu)確實無法滿足需要時，較高層次的機構(gòu)才介入。因此，人們首先應(yīng)該通過個人和家庭來滿足自己的需要，當(dāng)個人和家庭無法滿足需要時，應(yīng)該由地方社區(qū)，然后是地方政府，而中央政府應(yīng)該是最后介入。低層次責(zé)任原則的最大特點是注重調(diào)動各個方面的責(zé)任，降低在社會政策行動中可能發(fā)生的“福利依賴”。高層次責(zé)任原則持相反的要求，它強調(diào)通過較高層次的機構(gòu)來采取更廣泛的社會政策行動，以加強社會政策行動的力度，并達到更好的再分配效果。

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