社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制
政府社會(huì)政策及福利性社會(huì)事業(yè)的運(yùn)行機(jī)制對(duì)其運(yùn)行的效率和預(yù)期的社會(huì)效果都會(huì)產(chǎn)生很大的影響，因此一直是社會(huì)政策領(lǐng)域中研究者和政府所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。在國(guó)際上對(duì)此問(wèn)題也有不同的理論觀點(diǎn)和實(shí)踐探索。
(一)運(yùn)行機(jī)制在社會(huì)政策過(guò)程中的重要性
1. 什么是社會(huì)政策運(yùn)行機(jī)制
所謂社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制，是指社會(huì)政策行動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行的基本方式。這一概念在人們的使用中有廣義和狹義不同層次的含義。從廣義上看，社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制涵蓋了社會(huì)政策行動(dòng)所有階段和環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制，包括社會(huì)政策主體的組織方式、資源調(diào)動(dòng)機(jī)制、受益者選擇機(jī)制、以及社會(huì)服務(wù)傳遞機(jī)制等各個(gè)方面。從狹義上看，社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制一般是指社會(huì)服務(wù)的傳遞機(jī)制。所謂服務(wù)傳遞機(jī)制，是指政府的社會(huì)政策資金如何轉(zhuǎn)化為一定的服務(wù)方式而傳遞到受益者。政府確定了福利預(yù)算以后，僅僅表明其有了相應(yīng)的資金，但政府機(jī)構(gòu)本身不能直接為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，而是需要專門的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)提供服務(wù)。政府自己不能使用社會(huì)福利資金，而是需要通過(guò)一定的服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)將社會(huì)福利資金轉(zhuǎn)化為一定的服務(wù)，然后傳遞給服務(wù)的受益者。從內(nèi)容上看，社會(huì)政策行動(dòng)中的服務(wù)傳遞機(jī)制包括在服務(wù)傳遞過(guò)程中的組織安排、資金運(yùn)行方式、資金使用和服務(wù)活動(dòng)中的各種規(guī)范等方面。
2. 社會(huì)政策運(yùn)行機(jī)制的重要性
社會(huì)政策行動(dòng)運(yùn)行機(jī)制的重要性主要在于以下幾個(gè)方面。
首先，通過(guò)有效的運(yùn)行機(jī)制可以規(guī)范社會(huì)政策行動(dòng)中各個(gè)行動(dòng)者的行為。
其次，通過(guò)合理的運(yùn)行機(jī)制可以兼顧社會(huì)政策行動(dòng)公平與效率的目標(biāo)。
再有，通過(guò)合理的運(yùn)行機(jī)制可以兼顧公共服務(wù)方式與個(gè)人自由選擇。
(二)社會(huì)政策行動(dòng)中的資金供應(yīng)模式與服務(wù)傳遞模式
從其具體運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，大量的社會(huì)政策行動(dòng)都可以被看成是一個(gè)“資金供應(yīng)-服務(wù)傳遞”的過(guò)程。因此，分析一個(gè)社會(huì)政策行動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制也主要從其資金供應(yīng)和服務(wù)傳遞的方式展開。在這一過(guò)程方面，當(dāng)代各國(guó)的社會(huì)政策形成了各種不同的模式。
1. 社會(huì)政策行動(dòng)的資金供應(yīng)模式
在實(shí)際的社會(huì)政策過(guò)程中，影響資金供應(yīng)量的基本因素主要有社會(huì)福利需求和可調(diào)動(dòng)的財(cái)政資源。但在不同的社會(huì)政策體系中，政府對(duì)這兩個(gè)基本因素的反應(yīng)是不同的，從而形成了社會(huì)政策行動(dòng)中資金供應(yīng)的兩種不同模式：一是需求導(dǎo)向型，二是預(yù)算約束型。在需求導(dǎo)向型模式下，社會(huì)福利主管部門傾向于按照社會(huì)的實(shí)際需求來(lái)計(jì)劃社會(huì)政策行動(dòng)方案及其所需的財(cái)政支出，然后要求政府財(cái)政部門提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi);而在預(yù)算約束型的模式下，則是政府財(cái)政部門事先在財(cái)政總支出的計(jì)劃中給社會(huì)政策各個(gè)領(lǐng)域劃分一定的數(shù)額，然后社會(huì)福利等部門只能在事先的預(yù)算總額內(nèi)計(jì)劃具體的行動(dòng)及資金使用方案。
2. 社會(huì)政策行動(dòng)的服務(wù)傳遞模式
從服務(wù)傳遞過(guò)程的角度看，社會(huì)政策行動(dòng)中涉及到服務(wù)受益者、服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府三個(gè)方面的關(guān)系。在這種關(guān)系中，這三個(gè)方面的角色分別是：
---- 服務(wù)的受益者(如學(xué)生、病人、老人、殘疾人等)是服務(wù)的需求方;
---- 社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(如學(xué)校、醫(yī)院、老人院、殘疾人康復(fù)中心等)是服務(wù)的提供方;
---- 政府或其它民間資助者是服務(wù)項(xiàng)目的付費(fèi)方。
在這三者之間的基本關(guān)系是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(學(xué)校、醫(yī)院等)向服務(wù)的需求方提供服務(wù)，以滿足其需要，而這種服務(wù)所需的費(fèi)用完全或部分由政府來(lái)支付。但在具體的運(yùn)行過(guò)程中，以上三者之間的關(guān)系可以有多種模式。
模式一：政府直接經(jīng)營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(付費(fèi)方與服務(wù)供應(yīng)方合一)。在這種模式中，政府組建公立學(xué)校、公共醫(yī)院、國(guó)辦養(yǎng)老院等服務(wù)機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)直接向應(yīng)該獲得服務(wù)的人提供相關(guān)的服務(wù)。在這一過(guò)程中，政府一般根據(jù)需求信息來(lái)建設(shè)各種社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并且給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供人員及其他運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)，以使它們能夠擔(dān)當(dāng)起為社會(huì)成員提供福利性服務(wù)的任務(wù)。這也就是人們通常所說(shuō)的“政府養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的模式。這種模式是“二戰(zhàn)”以后歐洲福利國(guó)家社會(huì)服務(wù)體系和我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)服務(wù)體系中的主導(dǎo)模式。其最大的好處在于能夠保證有穩(wěn)定和充分的服務(wù)供給，能夠按純福利的方式提供服務(wù)，并且能最大限度地提高社會(huì)服務(wù)的公共性，避免政府的公共資金流入私人機(jī)構(gòu)。但這種模式的最大弊病是可能導(dǎo)致服務(wù)機(jī)構(gòu)的高開支和低效率，進(jìn)而加大政府公共開支的膨脹，同時(shí)還可能導(dǎo)致降低服務(wù)質(zhì)量。因?yàn)橐环矫嬖谶@種模式中服務(wù)的接受者一般都沒(méi)有自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的自由，而是由政府按照某種計(jì)劃來(lái)安排服務(wù)機(jī)構(gòu)(如按居住區(qū)域分片)，因此服務(wù)機(jī)構(gòu)因能夠保證獲得足夠的資金和一定數(shù)量的服務(wù)對(duì)象，因而沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。在這種情況下，它們一般缺乏通過(guò)改善服務(wù)水平和質(zhì)量來(lái)爭(zhēng)取更多的服務(wù)對(duì)象，進(jìn)而獲得更多的資金的動(dòng)力，相反還可能會(huì)產(chǎn)生排斥服務(wù)對(duì)象的傾向，因?yàn)檎话闶前捶⻊?wù)機(jī)構(gòu)的人數(shù)或級(jí)別等機(jī)構(gòu)自身的因素來(lái)給其預(yù)算和劃撥資金的，而與其提供服務(wù)的具體數(shù)量無(wú)直接關(guān)系。因此對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，就可能出現(xiàn)服務(wù)越多、質(zhì)量要求越高，機(jī)構(gòu)就越虧的現(xiàn)象。另一方面，在這種模式中，服務(wù)機(jī)構(gòu)扮演著“無(wú)償提供者”的角色，而服務(wù)對(duì)象則是一種“不付費(fèi)的接受者”，因此不僅服務(wù)供應(yīng)方會(huì)放松對(duì)服務(wù)質(zhì)量的重視，而服務(wù)的接受者也往往會(huì)因自己沒(méi)有付費(fèi)而在心理上降低對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求。
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