2011年社會(huì)工作者考試：社會(huì)政策的基本知識(shí)一

　　(二)公共政策

　　在當(dāng)代社會(huì)生活中，純粹的私人行動(dòng)領(lǐng)域正在相對(duì)縮小，而公共行動(dòng)領(lǐng)域在逐步增大。其結(jié)果導(dǎo)致政府在社會(huì)生活中的作用大大增加。當(dāng)代各國(guó)都已形成龐大的政府機(jī)構(gòu)，政府的觸角已延伸到社會(huì)生活的各個(gè)角落，政府所掌握的經(jīng)濟(jì)資源在各國(guó)GDP中都已占到相當(dāng)大的比例。因此，政府的行動(dòng)對(duì)整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著舉足輕重的影響。這種情況就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社會(huì)和引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。而政府在這些方面行動(dòng)的總和就構(gòu)成了政府的公共政策行動(dòng)體系。

　　1. 公共政策的基本概念

　　歸納起來(lái)看，迄今為止研究者對(duì)公共政策定義大致有以下幾個(gè)角度。

　　---- 公共政策是由政府或社會(huì)公共權(quán)威制定的;

　　---- 公共政策包含了法律法規(guī)或行為準(zhǔn)則;

　　---- 公共政策包含了政府為管理社會(huì)、處理公共事務(wù)和解決各種問(wèn)題而采取的行動(dòng)

　　---- 公共政策是在特定目標(biāo)指引下，對(duì)社會(huì)公共利益的選擇和分配

　　根據(jù)以上分析，我們可以將公共政策概念定義為“政府或社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)為有效管理社會(huì)、處理公共事務(wù)和解決社會(huì)問(wèn)題而制定的行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則。

　　2. 公共政策的基本特點(diǎn)

　　“公共政策”體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)中各種公共事務(wù)的干預(yù)。工業(yè)化社會(huì)以來(lái)各國(guó)政府在社會(huì)中的重要性逐步增強(qiáng)。在當(dāng)今各國(guó)，政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)的行動(dòng)已經(jīng)形成了一個(gè)相當(dāng)龐大的體系，并且在整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行具有舉足輕重的作用，我們每個(gè)人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式與政府的行動(dòng)體系發(fā)生著關(guān)系。同時(shí)，當(dāng)代各國(guó)政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)不僅廣泛、深入，而且具有長(zhǎng)期的目的性。它不只是為了解決眼前的和局部的問(wèn)題，而且是著眼于整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展，通過(guò)長(zhǎng)期性的、帶有明確目的性和計(jì)劃性的行動(dòng)體系去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)的長(zhǎng)期良性發(fā)展。也就是說(shuō)，政府是通過(guò)其公共政策的行動(dòng)體系來(lái)全面地干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。概括起來(lái)看，政府的公共政策具有公共性、權(quán)威性、價(jià)值性、以及階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一等基本特點(diǎn)。

　　(1) 公共性

　　“公共政策”最突出的特點(diǎn)之一在其政策行動(dòng)的公共性。所謂“公共性”，即公共政策是面向社會(huì)公眾，與社會(huì)中的公共事務(wù)有關(guān)的政策，而不是處理政府或其他任何一個(gè)組織的內(nèi)部事務(wù)�；蛘哒f(shuō)，政府在處理社會(huì)中各種事務(wù)時(shí)，是把它們當(dāng)成是“公共事務(wù)”，即能夠?qū)�公眾產(chǎn)生共同的影響、需要大家共同決定和采取共同行動(dòng)的事務(wù)，而不是像以前皇帝一樣把國(guó)家的事情成自己的“家務(wù)事”來(lái)處理。

　　公共政策的公共性具體體現(xiàn)在一些重要的方面：

　　---- 政策主體的公共性，

　　---- 政策對(duì)象的公共性，

　　---- 政策目標(biāo)的公共性，

　　---- 政策過(guò)程的公共性。

　　(2) 權(quán)威性

　　由于處理公共事務(wù)涉及到利益分配等復(fù)雜的問(wèn)題，因此從古到今任何公共事務(wù)都是由具有權(quán)威的個(gè)人或機(jī)構(gòu)來(lái)處理的。在當(dāng)代社會(huì)中，盡管一些利益集團(tuán)、地方社區(qū)權(quán)威和一些國(guó)際組織會(huì)對(duì)在一定程度上對(duì)影響國(guó)家政府的權(quán)威，但從總體上看，迄今為止各國(guó)政府的公共政策體系在處理國(guó)內(nèi)公共事務(wù)方面仍具有至高無(wú)上的權(quán)威性。政府公共政策的權(quán)威性來(lái)自于幾個(gè)方面：

　　首先，在當(dāng)代民主社會(huì)中政府的權(quán)威最終是來(lái)自民眾的授權(quán);

　　其次，政府具有在國(guó)家機(jī)器支撐下的強(qiáng)制性的社會(huì)管理權(quán);

　　再次，政府具有超越地方社區(qū)以上的大范圍的行政控制體系，而社區(qū)權(quán)威則只局限與比較狹小的范圍;

　　最后，一個(gè)國(guó)家的政府可以通過(guò)國(guó)家主權(quán)的原則而抵制來(lái)自國(guó)外的干預(yù)，以保持自己在國(guó)內(nèi)公共事務(wù)中至高無(wú)上的權(quán)威。

　　(3) 價(jià)值選擇

　　公共政策的價(jià)值選擇是指在決策者在制定公共政策的過(guò)程中首先要對(duì)各種政策行動(dòng)的價(jià)值優(yōu)先性做出判斷，然后以此為基礎(chǔ)來(lái)決定公共政策的走向。所謂政策行動(dòng)的價(jià)值優(yōu)先性，則是指某種政策行動(dòng)相對(duì)其它行動(dòng)而言的重要性程度，這種相對(duì)的重要性不是純粹由客觀事實(shí)來(lái)決定的，而是在一定的客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,由社會(huì)中的組織、利益群體或個(gè)人按其利益及主觀偏好為基礎(chǔ)而做出的主觀判斷。

　　價(jià)值選擇之所以能夠起作用并且很重要，主要是基于公共政策過(guò)程中的幾個(gè)基本條件：一方面，公共政策可能行動(dòng)的領(lǐng)域相當(dāng)廣泛。也就是說(shuō)，在社會(huì)中需要政府解決的問(wèn)題相當(dāng)多。但政府公共政策行動(dòng)能夠獲得的資源又總是有限的，因此政府總是不得不在許多應(yīng)該做的事務(wù)中選擇一部分最重要的來(lái)重點(diǎn)或優(yōu)先解決。對(duì)于在多種行動(dòng)領(lǐng)域中哪些是“最重要的”的問(wèn)題，在很多情況下很難只從客觀指標(biāo)中去得到現(xiàn)成的答案，而是需要對(duì)各種可能的政策選擇做出價(jià)值判斷。公共政策決策中的價(jià)值選擇一方面受社會(huì)主要價(jià)值傾向的左右，但同時(shí)也受各種利益群體的影響，并在一定程度上受決策者本人的價(jià)值立場(chǎng)及主觀偏好的影響。

　　(4) 階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一

　　一方面，公共政策致力于實(shí)現(xiàn)一些人類(lèi)所共同遵循的價(jià)值目標(biāo)，制定和實(shí)施某些公共政策有時(shí)能夠得到社會(huì)中各個(gè)群體的一致歡迎。因此，公共政策的目標(biāo)具有社會(huì)一致性的一面。但另一方面，在迄今為止的任何一個(gè)社會(huì)中都在不同程度上存在著群體之間的利益分化，而公共政策往往處于這些利益矛盾的焦點(diǎn)上。因此，公共政策的走向往往與某些群體的利益密切相關(guān)。在階級(jí)社會(huì)中，政府公共政策更常常明顯地代表著特定階級(jí)的利益。由于實(shí)施公共政策實(shí)際上就是政府在各個(gè)利益群體之間實(shí)施強(qiáng)制性的利益再分配，在利益得失的驅(qū)使下，各個(gè)不同的階級(jí)或利益群體往往會(huì)對(duì)特定的公共政策采取不同的態(tài)度，有時(shí)甚至產(chǎn)生相當(dāng)尖銳的沖突，因而使公共政策帶上鮮明的階級(jí)性特征。

　　3. 公共政策的層次與領(lǐng)域

　　(1)公共政策的層次

　　由于公共政策的主體(政府或其他公共權(quán)威)和對(duì)象(公眾)是分為不同層次的，因此公共政策體系也是分為不同層次的。從自下而上的順序看，公共政策行動(dòng)的主要層次有：

　　---- 基層社區(qū)

　　---- 地方性公共政策體系

　　---- 全國(guó)性公共政策體系

　　---- 國(guó)際性、區(qū)域性及全球性公共政策體系：在全球化的影響下，跨國(guó)之間的公共政策行動(dòng)正在迅速發(fā)展。

　　(2)公共政策的主要領(lǐng)域

　　公共政策是由各種具體的政策體系組成的。隨著當(dāng)代社會(huì)中公共事務(wù)的領(lǐng)域日趨擴(kuò)大，并且政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)越來(lái)越多，政府公共政策的領(lǐng)域也延伸得越來(lái)越寬�？梢哉f(shuō)，在當(dāng)代社會(huì)中政府的干預(yù)已經(jīng)擴(kuò)展到了社會(huì)的每一個(gè)角落，公共政策的外延幾乎可以與社會(huì)中所有公共事務(wù)相一致。同時(shí)，各國(guó)社會(huì)中的公共事務(wù)以及政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)程度并不完全一致，因而各國(guó)政府的公共政策的具體內(nèi)容也不完全一樣，但從各國(guó)的情況看，眾多的公共政策一般都可以概括若干大類(lèi)。各國(guó)政府比較重要的政策類(lèi)別有國(guó)防政策、外交政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、環(huán)境政策等幾大類(lèi)，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比較強(qiáng)調(diào)“公共政策”概念特指政府面向國(guó)內(nèi)公眾的政策，因此認(rèn)為這一概念不包括國(guó)防和外交政策，而只包括面向國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和環(huán)境政策等。