六、生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理違法行為應(yīng)負的法律責(zé)任

　　《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，國家對生產(chǎn)安全事故實行責(zé)任追究制度�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第五章專門就事故責(zé)任追究問題作出了具體規(guī)定�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的有關(guān)規(guī)定，涵蓋了事故責(zé)任要件、事故責(zé)任主體、實施法律制裁等法律適用問題，需要我們?nèi)�、�?zhǔn)確地把握。

　　(一)確定事故責(zé)任的要件

　　《條例》規(guī)定，對責(zé)任事故的責(zé)任者依法追究法律責(zé)任。不論是事故發(fā)生單位還是有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門及其有關(guān)人員，凡是實施了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定的違法行為的，都要對其實施責(zé)任追究。但在如何界定其是否負有責(zé)任并且是否應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的法律適用上，應(yīng)當(dāng)遵循責(zé)任法定的原則，明確嚴(yán)格、具體的法律界限。根據(jù)法理，確定事故責(zé)任的要件有四個，缺一不可。

　　1.責(zé)任者依法應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)。確定是否屬于事故責(zé)任者，，一要看其是否負有法定義務(wù)，二要看其是否履行了法定義務(wù)。負有法定義務(wù)而未履行其義務(wù)的，承擔(dān)法律責(zé)任。沒有法定義務(wù)的，不承擔(dān)法律責(zé)任。依照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》有關(guān)責(zé)任追究的規(guī)定，事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員必須是在安全生產(chǎn)管理和事故報告、救援、接受與配合調(diào)查等方面負有法定義務(wù)而未履行其義務(wù)的，才承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門及其有關(guān)人員，在事故報告、救援、調(diào)查和處理等項工作中不履行法定職責(zé)或者義務(wù)的，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　2.責(zé)任者實施了違法行為。事故責(zé)任者主觀上必須有違法的故意或者過失，客觀上獨立并且直接實施了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定的具有社會危害性的違法行為。這里要強調(diào)的是，責(zé)任者實施的違法行為的范圍不得擴大或者縮小，必須是安全生產(chǎn)法律、法規(guī)有關(guān)義務(wù)|生規(guī)范和禁止性規(guī)范中明文規(guī)定的行為。實施了法無規(guī)定的行為，不能認定或者推定為違法行為。

　　3.違法行為應(yīng)與事故發(fā)生有直接的因果關(guān)系。確定是否應(yīng)負法律責(zé)任，必須搞清楚違法行為與損害后果之間是否具有直接的因果關(guān)系。所謂直接的因果關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是出自行為人的故意或者過失而實施的違法行為，直接導(dǎo)致了事故的發(fā)生。在這個問題上，既應(yīng)堅持對事故的直接責(zé)任者不放過，也應(yīng)注意不要把一些間接原因推導(dǎo)成為直接原因，從而擴大責(zé)任追究的范圍。

　　4.責(zé)任者必須是依法應(yīng)當(dāng)予以制裁的。依照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定，實施責(zé)任追究的不僅是未履行法定義務(wù)、實施了違法行為并造成危害后果的責(zé)任者，而且必須是法律、行政法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予法律制裁的責(zé)任者。也就是說，只具備了前三個要件還不夠，還要同時具備第四個要件，才能實施責(zé)任追究。因為對某些實施了一般違法行為、危害后果和違法情節(jié)顯著輕微的責(zé)任者，有關(guān)法律、法規(guī)并不規(guī)定都要給予法律制裁。所以，只有法律、法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的，才能實施責(zé)任追究。

　　(二)事故責(zé)任主體的確定

　　事故責(zé)任主體即事故責(zé)任者，是指未履行法定義務(wù)、實施了相關(guān)違法行為、對事故發(fā)生和事故報告、救援、調(diào)查處理負有責(zé)任并應(yīng)受法律制裁的社會組織和個人。依照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定，應(yīng)受責(zé)任追究的事故責(zé)任主體主要有四種：

　　1.事故發(fā)生單位�！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位是生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，依法應(yīng)當(dāng)履行加強管理、確保安全生產(chǎn)的義務(wù);因其違法造成事故的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位(事故發(fā)生單位)發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，負有報告、救援和接受調(diào)查的義務(wù)。據(jù)此，生產(chǎn)經(jīng)營單位對事故發(fā)生負有直接責(zé)任，應(yīng)當(dāng)作為獨立的責(zé)任主體承擔(dān)法律責(zé)任。

　　2.事故發(fā)生單位有關(guān)人員。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，不僅要追究事故發(fā)生單位的責(zé)任，還要對其有關(guān)人員實行責(zé)任追究。事故發(fā)生單位有關(guān)人員包括負有責(zé)任的主要負責(zé)人、直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員�！爸饕撠�(zé)人”包括企業(yè)法定代表人、實際控制人等對生產(chǎn)經(jīng)營活動負全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、有主要決策指揮權(quán)的負責(zé)人;“直接負責(zé)的主管人員”包括負有直接領(lǐng)導(dǎo)、管理責(zé)任的有關(guān)負責(zé)人、安全管理機構(gòu)的負責(zé)人和管理人員;“其他直接責(zé)任人員”包括負有直接責(zé)任的從業(yè)人員和其他人員。

　　3.有關(guān)政府、部門工作人員�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，有關(guān)地方人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門實施違法行為，對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以責(zé)任追究�！爸苯迂撠�(zé)的主管人員”包括負有責(zé)任的有關(guān)地方人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門的負責(zé)人;“其他直接責(zé)任人員”包括負有責(zé)任的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的負責(zé)人和其他工作人員。

　　4.中介機構(gòu)及其相關(guān)人員。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，對發(fā)生事故的單位提供虛假證明的中介機構(gòu)及其相關(guān)人員實行責(zé)任追究。

　　(三)實施法律制裁的規(guī)定

　　追究事故責(zé)任者的法律責(zé)任，必須正確、適當(dāng)?shù)剡m用法律，既不能放縱責(zé)任者，也不能枉及無辜�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》有關(guān)實施法律制裁的規(guī)定，主要涉及四個問題：

　　1.法律制裁的責(zé)任方式�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》明確了對事故責(zé)任者實施法律制裁的責(zé)任方式，有行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩種，兩種責(zé)任方式可以單獨適用或者并用。

　　(1)行政責(zé)任。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)實施責(zé)任追究的行政責(zé)任主體包括行政主體和企業(yè)主體兩類，責(zé)任主體不同則責(zé)任追究的規(guī)定也不同。行政主體包括對事故負有責(zé)任的有關(guān)地方人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和有關(guān)部門中的工作人員。企業(yè)主體包括事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員。兩類主體因違反國家行政管理法律、法規(guī)的規(guī)定而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任是行政責(zé)任。

　　(2)刑事責(zé)任�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定對事故責(zé)任者中構(gòu)成刑事犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。刑事責(zé)任主體也包括行政主體和企業(yè)主體兩類。兩類主體有關(guān)人員的違法行為觸犯《刑法》關(guān)于安全生產(chǎn)犯罪規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

　　2.事故責(zé)任主體的違法行為�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》按照責(zé)任主體的不同，對其應(yīng)予追究法律責(zé)任的違法行為，分別作出了界定。

　　(1)事故發(fā)生單位的違法行為�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十六條、第三十七條、第四十條規(guī)定有六種行為之一的，對事故發(fā)生單位給予行政處罰。其中前五種行為是在事故發(fā)生后實施的違法行為;第六種行為主要是指在事故發(fā)生前，由事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員實施的造成事故的違法行為。只要事故是因生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的規(guī)定而發(fā)生的，均應(yīng)負法律責(zé)任。

　　(2)事故發(fā)生單位有關(guān)人員的違法行為。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》重點對事故發(fā)生單位主要負責(zé)人的三類十種違法行為作出了界定，第一類有第三十五條列舉的三種違法行為;第二類有第三十六條列舉的六種違法行為;第三類有第三十七條列舉的未履行法定安全生產(chǎn)管理職責(zé)的違法行為。

　　事故發(fā)生單位的直接負責(zé)的主管人員、其他直接責(zé)任人員有第三十六條列舉的六種違法行為之一的，也要追究責(zé)任。

　　(3)行政機關(guān)工作人員的違法行為。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》對有關(guān)地方人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門等行政機關(guān)工作人員的三類八種違法行為也作出了界定，第一類有第三十九條列舉的四種違法行為;第二類有第四十一條列舉的事故調(diào)查人員的三種違法行為;第三類有第四十二條列舉的故意拖延或者拒絕落實經(jīng)批復(fù)的對事故責(zé)任人的處理意見的違法行為。

　　(4)中介機構(gòu)及其相關(guān)人員的違法行為�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第四十條第二款對因中介機構(gòu)及其相關(guān)人員出具虛假證明造成事故的違法行為，設(shè)定了行政處罰。

　　3.行政處罰種類、幅度的設(shè)定�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》對負有行政責(zé)任的事故責(zé)任者，設(shè)定了資格罰、財產(chǎn)罰和治安管理處罰三種行政處罰，旨在強化安全準(zhǔn)入監(jiān)管和加大事故違法“成本”。

　　(1)資格罰。這是指行政機關(guān)依法停止、吊銷、撤銷行政責(zé)任主體從事相關(guān)活動的許可、資格的行政處罰�！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第四十條規(guī)定的對事故發(fā)生負有責(zé)任的事故發(fā)生單位、有關(guān)人員和提供虛假證明的中介機構(gòu)及其相關(guān)人員的資格罰，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰。這不僅是指依照某個或者幾個法律、法規(guī)實施處罰，凡是有關(guān)法律、法規(guī)對生產(chǎn)經(jīng)營單位、中介機構(gòu)及其相關(guān)責(zé)任人員有資格罰的規(guī)定的，都可以實施處罰。

　　(2)財產(chǎn)罰。這是指行政機關(guān)依法處以行政責(zé)任主體繳納一定數(shù)額的罰款的行政處罰。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定實施財產(chǎn)罰的企業(yè)主體，不以其所有制不同而有所區(qū)分。凡是依法應(yīng)當(dāng)給予財產(chǎn)罰的，不論事故發(fā)生單位的所有制和管理體制有何不同，都要對該單位及其有關(guān)人員處以罰款。

　　(3)治安管理處罰。為了配合事故報告、救援和調(diào)查處理工作，維護事故現(xiàn)場秩序和社會公共安全，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十六條對實施六種違法行為中構(gòu)成違反治安管理行為的，規(guī)定由公安機關(guān)依照《治安管理處罰法》給予治安管理處罰。

　　4.行政處罰的實施。鑒于現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中有關(guān)財產(chǎn)罰、行政處罰種類、幅度和決定機關(guān)的規(guī)定不盡相同，為了與其銜接，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》在行政處罰實施問題上，既對實施財產(chǎn)罰作出了一般規(guī)定，又對某些特殊問題作出了特別規(guī)定。

　　(1)關(guān)于財產(chǎn)罰的一般規(guī)定。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第四十三條第一款規(guī)定：“本條例規(guī)定的罰款的行政處罰，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門決定。”至于由哪一級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門決定，應(yīng)當(dāng)依照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的上位法《安全生產(chǎn)法》第九十四條的規(guī)定，由縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門決定。作為國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，有權(quán)依照法律、行政法規(guī)制定部門規(guī)章，對縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門如何實施罰款的行政處罰作出具體規(guī)定。

　　(2)關(guān)于行政處罰種類、幅度和決定機關(guān)的特別規(guī)定。按照特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第四十三條第二款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對行政處罰種類、幅度和決定機關(guān)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定�！痹摽钜�(guī)定僅限于國家法即法律、行政法規(guī)對負有責(zé)任的事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員實施行政處罰有特別規(guī)定的。地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對此另有規(guī)定或者沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)適用法律、行政法規(guī)的規(guī)定。具體而言，法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政處罰種類超出《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定的，可以依法作出資格罰、財產(chǎn)罰以外的其他種類的行政處罰;處以罰款的幅度與《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定不同的，可以依照特別法規(guī)定的幅度處以罰款;對行政執(zhí)法主體另有規(guī)定的，應(yīng)由特別法授權(quán)的行政機關(guān)實施行政處罰。

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