——地方債遞延心態(tài)調(diào)查
國家審計署官方網(wǎng)站今年7月28日發(fā)布消息稱：“近日，根據(jù)國務(wù)院要求，審計署將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計�！贝饲�，審計署已先后兩次組織對地方政府性債務(wù)進行了審計。
國家審計署不久前發(fā)布的地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果公告顯示，36個地區(qū)2012年底債務(wù)余額共計3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長了12.94%。其中，超過半數(shù)地方政府指望賣地還錢，21個地方政府承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額有7746.97億元，占這些地區(qū)債務(wù)余額的54.64%。
大量地方政府債務(wù)從何而來?地方官員怎樣看待這些債務(wù)風險?債務(wù)遞延心態(tài)何以盛行?
傳下去：“擊鼓傳花”，債務(wù)擴張
在景氣較好的經(jīng)濟條件下，合理規(guī)模的地方債務(wù)，是沒有什么風險的。安徽六安市某縣負責人張林(化名)對半月談記者表示，在房地產(chǎn)價格快速增長期，城市土地價格節(jié)節(jié)攀升，地方財政收入年增長率均在20%到30%。在這種經(jīng)濟環(huán)境下，通過借貸搞建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟、提高地方財政收入的模式，能夠維持下去。
然而，隨著國際金融危機的爆發(fā)和隨后很長時間的調(diào)整，國內(nèi)經(jīng)濟深受影響。2011年以來，不少縣市土地出讓大幅度減少。2013年，一些縣市土地零出讓，地方債務(wù)風險逐漸“揭開面紗”。令人匪夷所思的是，在債務(wù)風險高企的情況下，不少地方政府并非認真防范風險，而是利用各種渠道加快舉債，致使原本的“包袱”愈發(fā)沉重。
“若要將城市建設(shè)做得更大更強，只有進一步依靠金融杠桿�！币恍┑胤筋I(lǐng)導(dǎo)認同這一看法，即便他們面對的是經(jīng)濟增速放緩、房地產(chǎn)持續(xù)調(diào)控、土地滯銷、財政收入減少和即將迎來償債高峰期。
面對不斷擴大的地方債務(wù)，安徽中部某縣負責人陳軍(化名)向記者訴苦：“搞城市建設(shè)需要錢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)縣里也要配套資金。財政收入上交中央后，剩下的錢不夠發(fā)展怎么辦?錢從哪里來，只能不停借貸�！睙o疑，在財政支出的剛性條件下，保障性住房建設(shè)等民生工程的各項財政支出，給地方政府造成壓力。
“若要拉動GDP，地方只能不停融資，去擴大生產(chǎn)規(guī)模，提升發(fā)展速度。”安徽蕪湖市某地方領(lǐng)導(dǎo)承認，“如此一來，地方債務(wù)就在遞延過程中，像滾雪球一樣越滾越大�！�
“在地方當領(lǐng)導(dǎo)沒辦法，不融資搞發(fā)展的話，地方一年兩年沒變化，別說上級組織不滿意，連地方百姓都會不滿意�！痹陉愜娍磥�，若想發(fā)展，只能背著債務(wù)前行，雖然存在債務(wù)風險，但只要不在自己任期內(nèi)爆發(fā)即可。
出于這種考慮，陳軍叮囑下屬城市建設(shè)投資公司，但凡借貸盡量不簽1到3年的短期，一般保持在5年的還貸期限，“鐵打的政府流水的兵”，究竟下一任誰來繼續(xù)背負這個債務(wù)，陳軍并不關(guān)心。
陳軍說，對地方領(lǐng)導(dǎo)干部而言，每屆政府都想發(fā)展，都想讓經(jīng)濟發(fā)展指標變得更漂亮，這才是最重要的事情。記者在新疆某縣采訪時，當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)抱怨：“上任借了錢搞工程、搞項目，有了口碑也有了政績;如果到我這屆勒緊褲腰帶還債，領(lǐng)導(dǎo)看不到成績，老百姓看不到改變，幾方都不討好，這工作怎么干?要我說，償債只能靠良心�！�
張林等人坦言，接任領(lǐng)導(dǎo)對于上任留下的債務(wù)，往往不會主動償還，也很難有能力還清本金，頂多還利息維持政府財政的正常運轉(zhuǎn)，多是拆東墻補西墻，通過融資新的錢來還舊的錢。
采訪中，陳軍透露，地方債務(wù)遞延現(xiàn)象很普遍，除非上任債務(wù)過于膨脹，接任官員會申請上級進行審計，將債務(wù)進行凍結(jié)。一般情況下，接任領(lǐng)導(dǎo)會默認債務(wù)，“尋找新的經(jīng)濟增長點”，通過加大投資刺激經(jīng)濟增長。“基層有個順口溜，叫做‘拆東墻補西墻，墻墻不倒;年年難，年年過，年年不錯’�！�
扔出去：“鞭打”銀行，轉(zhuǎn)移“禍水”
記者調(diào)研了解到，無論是接任官員還是本任官員，對于實在不得不還的巨額債務(wù)，即使償還，采取的也不是一種積極、理性、可持續(xù)的還債態(tài)度，往往通過“土地財政”、“跑補貼”、“金融注水”等方式將“燙手山芋”扔出去。
縣級政府還債普遍“靠土地”。山東淄博市某縣財政局局長向記者透露，該縣歷史負債已達10億元左右，為解決財政問題，縣里依靠市里的城市資產(chǎn)運營公司，將縣里土地進行拍賣，拍賣價格最高的達120萬元。為了拿到更多土地指標，縣里就采取合村并居、舊村改造、集中社區(qū)的方式，騰出土地指標來。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有“靠補貼”。山東萊蕪市某近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長算了這樣一筆賬：全鎮(zhèn)累計負債超過8000多萬元，2013年的財稅收入要完成4200萬元基本上是天方夜譚。這位鎮(zhèn)長總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債發(fā)展模式為“一靠轉(zhuǎn)移支付，二靠上級補貼，三才是靠當?shù)仄髽I(yè)”。
記者調(diào)查中特別注意到，一些渠道被監(jiān)管部門嚴格“堵死”后，一些地方政府又開始“借道”地方金融機構(gòu)謀求融資還債。安徽蕪湖市某縣負責人向記者坦言，要發(fā)展地方經(jīng)濟的基層領(lǐng)導(dǎo)只有通過與金融機構(gòu)拉好關(guān)系，順利借到錢，才能搞好建設(shè)。
一些領(lǐng)導(dǎo)干部深知這種借貸型發(fā)展模式隱藏著巨大風險，卻不十分擔心。采訪中，他們認為，一旦崩盤，這種風險并不會對地方政府產(chǎn)生太大影響，倒是金融機構(gòu)直接受到致命沖擊。
“中央銀行銀根一收，地方政府投融資平臺舉債就‘借道’銀行、信托和企業(yè)融資，甚至不惜采取違規(guī)手段逼迫銀行融資，導(dǎo)致風險持續(xù)擴大�！睆V西一位地方銀行的高管向記者坦陳了自己的擔憂。
他所在的城市在過去幾年的發(fā)展過程中，通過地方投融資平臺形成了大量地方債務(wù)，目前已經(jīng)進入了地方債務(wù)還款高峰期：2012年償還的地方債務(wù)就超過100億元，2013年要償還的地方債務(wù)高達160億元，而全市財政收入不過200多億元。
在這樣背景下，地方政府利用自己在地方銀行中國有股占主導(dǎo)地位的優(yōu)勢，牢牢盯住國有股占主導(dǎo)地位的地方銀行，要求地方銀行為地方政府“排憂解難”，承擔投融資還款壓力。
按照銀監(jiān)會的要求，地方銀行必須通過董事會、監(jiān)事會、股東大會和高管層的統(tǒng)一管理，最大限度地剝離與地方政府之間的“行政屬性”，從而避免出現(xiàn)“銀行部門化”、“決策政府化”、“風險擴大化”。
但是，地方銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)中有大量來自地方政府的國有股，“一股獨大”的局面遲遲未能改變。地方銀行“一二把手”甚至高管層的任免，尚不能采取“股東表決”“董事同意”的方式，還必須得到政府部門的認可才行。這就導(dǎo)致地方銀行在重大決策過程中，不得不“唯政府之命是從”。
這位銀行高管直言，不少地方銀行年度利潤收入不過20億至30億元，卻被政府要求實現(xiàn)近百億元融資的目標，以滿足政府平臺公司的債務(wù)需求。在屢屢遭到地方銀行拒絕之后，地方政府采取由國資委出面拿出考核地方銀行投融資能力的辦法，將地方銀行作為投融資月度分析會的重要成員，每月參加地方政府投融資分析會，并每月考核具體的投融資考核指標，直接“鞭打”地方銀行。
他無奈地告訴記者：“地方政府管住‘官帽子’，銀行無能為力，于是資金都被政府‘鞭打’到投資平臺去了�！�
修正干部考核機制，樹立科學(xué)政績觀
地方政府投資驅(qū)動的動力機制不改變，借錢搞建設(shè)、上項目鋪攤子的沖動就難以有效約束，地方負債局面也就改變不了。在現(xiàn)有的干部政績考核體系下，政府必然產(chǎn)生“重投資輕還債、重產(chǎn)出輕成本”的短期行為。
“國家開始控制地方融資，可對基層的考核機制卻絲毫不動搖，地方追求發(fā)展，還只能靠資金刺激�！标愜娞龟�，這種靠吃土地、靠借貸來謀求發(fā)展的模式，是一種短暫的發(fā)展方式，因為經(jīng)濟效益最終還是要靠實體經(jīng)濟來推動，而不能過度依賴于政府投資刺激。
記者采訪時，聽到地方政府有個說法，叫“干滿一屆是熊蛋，有本事半屆就升職。領(lǐng)導(dǎo)到一地任職，兩年要讓上級看到成效，三年就得挪位置”。這種政績觀迫使地方領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法在任期內(nèi)做“大事”，把攤子鋪得很大，而地方財務(wù)平衡、資金風險等狀況都不會進入考核視野，自然也就不會對在任者形成壓力。
為了拼政績，甚至有部分地方政府盲目借債，對基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)金流的測算過于粗糙，完全放棄了防范風險的底線。
地方債務(wù)風險不斷擴大，與地方“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子尚未形成明確的“債務(wù)指標”考核有關(guān)。地方債務(wù)不透明的情況突出，直接導(dǎo)致“債務(wù)遞延”、“前任推后任”的“推諉心態(tài)”嚴重。
針對此，專家建議，化解地方債務(wù)問題，必須在領(lǐng)導(dǎo)班子成員就任之初、離任之時進行地方債務(wù)審計、債務(wù)公示和債務(wù)考核，形成地方政府可控的舉債、還債機制。
“無疑，政府應(yīng)當退出項目運作、工程建設(shè)等經(jīng)濟活動，而專注于維護市場秩序，激發(fā)市場活力。同時，在提供公共服務(wù)時，一些公用事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，包括保障性住房等所需要的投資，也可以讓民間資金參與完成�！北本┐髮W(xué)教授劉劍文表示，只有實現(xiàn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)換，改變地方財政收入方式，地方債務(wù)遞延現(xiàn)象才能得到根治。
