按照黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的總體部署，在全面建成小康社會的決定性階段，必須緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。加快推進(jìn)社會保障領(lǐng)域的制度改革和創(chuàng)新，應(yīng)準(zhǔn)確把握新形勢新要求，明確改革的基本原則和主要任務(wù)。
我國社會保障制度改革的歷史進(jìn)程
社會保障制度是現(xiàn)代國家一項重要的社會經(jīng)濟(jì)制度，主要包括社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)等內(nèi)容，其中社會保險是社會保障制度的核心部分。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的深刻轉(zhuǎn)變，我國社會保障制度實現(xiàn)了由政府和企業(yè)保障向社會保障、由職工保障向城鄉(xiāng)全體居民保障的重大變革。
從黨的十二大到黨的十四大，作為經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)經(jīng)營管理體制改革的配套措施，社會保障體系建設(shè)進(jìn)入對計劃經(jīng)濟(jì)時期勞動保險制度進(jìn)行改革探索時期。這一時期，為配合國營企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制和實行勞動合同制，落實企業(yè)在勞動、人事、分配方面的自主權(quán)，社會保障改革試點主要是立足于通過退休、待業(yè)等費用的社會統(tǒng)籌來解決企業(yè)負(fù)擔(dān)畸輕畸重問題。1984年開始在全民和集體所有制企業(yè)實行退休費用社會統(tǒng)籌試點。1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出逐步建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)，基本養(yǎng)老保險基金實行部分積累，并明確規(guī)定先由市、縣級統(tǒng)籌，再逐步過渡到省級統(tǒng)籌。1986年國務(wù)院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，首次在我國建立了企業(yè)職工待業(yè)保險制度，為企業(yè)實行勞動合同制度改革、搞活用工機(jī)制提供了制度保障。
從黨的十四大到黨的十六大，以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為總體目標(biāo)，社會保障體系建設(shè)進(jìn)入各項制度全面改革和創(chuàng)新時期。黨的十四大開啟了以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革征程，黨的十四屆三中全會把社會保障制度列為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架的五大支柱之一，標(biāo)志著我國社會保障制度改革進(jìn)入一個重大轉(zhuǎn)折時期。黨的十四屆三中全會明確提出了建立社會保障制度的基本原則、主要任務(wù)和總體目標(biāo)，確立了實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度模式，要求進(jìn)一步健全失業(yè)保險制度，普遍建立企業(yè)工傷保險制度，建立政事分開、統(tǒng)一管理的社會保障管理體制。經(jīng)過改革試點，1994年頒布的勞動法專章規(guī)定了社會保險。1994年和1996年勞動部先后頒布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》和《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，規(guī)范建立了社會化的職工工傷、生育保險制度。1995年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見，提出探索建立以農(nóng)民個人繳費為主、集體繳費為輔、國家政策扶持的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(老農(nóng)保)。1997年國務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定，規(guī)定了統(tǒng)一的繳費比例、個人賬戶規(guī)模、基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法和基金管理辦法。1998年國務(wù)院作出關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定，開始對原公費、勞保醫(yī)療制度進(jìn)行改革，明確要求在全國范圍內(nèi)建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，覆蓋城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工。1994年國務(wù)院頒布關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，1998年又對進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革作出部署，提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。1999年國務(wù)院發(fā)布《失業(yè)保險條例》，以法規(guī)形式規(guī)范完善了失業(yè)保險制度，將原來只適用于國有企業(yè)的“待業(yè)保險制度”擴(kuò)展到所有城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工，將只由企業(yè)繳費改為由用人單位和職工個人共同繳費;頒布《城市居民最低生活保障條例》，規(guī)范了城市貧困居民社會救助工作;頒布《社會保險費征繳暫行條例》，明確了社會保險費征繳和基金實行收支兩條線管理等政策，建立了社會保險基金監(jiān)管制度。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定在原勞動部基礎(chǔ)上成立勞動和社會保障部，初步理順了社會保險管理體制。
從黨的十六大到黨的十八大，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為顯著標(biāo)志，社會保障體系建設(shè)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋、全面發(fā)展時期。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，將社會保障體系比較健全作為一項重要指標(biāo)，對城鄉(xiāng)社會保障制度改革提出新的要求。黨的十六屆三中全會和黨的十七大把社會保障制度改革作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、保障和改善民生的重點任務(wù)并作出部署。在總結(jié)東北三省試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國務(wù)院陸續(xù)出臺了完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的政策措施，要求逐步做實個人賬戶，解決農(nóng)民工、被征地農(nóng)民的社會保障問題，制定城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，普遍建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。2003年國務(wù)院決定開展建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點，2007年開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點。2007年國務(wù)院決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，到2012年底總體實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保應(yīng)保盡保。2009年國務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，2011年開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，到2012年底實現(xiàn)制度全覆蓋。2003年國務(wù)院提出加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度，2007年開始加快推進(jìn)住房保障制度改革，加大政府對城市保障性住房、城市棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造的投入力度，重點解決城鄉(xiāng)住房困難群體的住房問題。在此期間，國家還制定實施了支持發(fā)展企業(yè)年金、商業(yè)保險和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的政策措施，多層次的社會保障體系框架初步形成。
推進(jìn)社會保障制度改革必須把握的基本原則
社會保障制度建設(shè)關(guān)乎基本民生改善和社會公平正義，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要體現(xiàn)，社會關(guān)注度高，利益訴求多樣。特別是在我國人口老齡化加劇和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的新形勢下，深化社會保障制度改革的任務(wù)更加艱巨和緊迫。為確保改革穩(wěn)步推進(jìn)、取得實效，必須牢牢把握以下基本原則。
堅持從基本國情出發(fā)，以實現(xiàn)社會保障全覆蓋、�；緸閮�(yōu)先目標(biāo)。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平總體上還比較低，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間發(fā)展差距比較大，社會保障制度發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然比較薄弱，統(tǒng)籌兼顧的難度依然很大。在社會保障制度改革進(jìn)程中，要善于把我國基本國情與社會保障事業(yè)發(fā)展規(guī)律結(jié)合起來，鞏固完善具有中國特色的社會保障制度模式，堅持與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，恰當(dāng)把握改革的進(jìn)度和力度;從我國人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)生顯著變化的實際出發(fā)，積極應(yīng)對人口老齡化加快給社會保障制度帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展;以全覆蓋、�；緸閮�(yōu)先目標(biāo)，盡力而為、量力而行，擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍，穩(wěn)步提高各項社會保障待遇標(biāo)準(zhǔn)，既要讓城鄉(xiāng)居民更多分享改革發(fā)展成果，又要引導(dǎo)廣大人民群眾形成對社會保障的合理預(yù)期。
加強(qiáng)頂層設(shè)計，增強(qiáng)制度的公平性和可持續(xù)性，增強(qiáng)改革的整體性和協(xié)調(diào)性。社會保障是由多項具體制度構(gòu)成的制度體系，各項制度既相互獨立又緊密聯(lián)系，既關(guān)乎當(dāng)前又涉及長遠(yuǎn)。社會保障制度改革必須充分考慮這些基本特點。要在堅持公平與效率、權(quán)利與義務(wù)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的同時，更加注重增強(qiáng)制度的公平性和激勵約束功能，實現(xiàn)人人享有基本社會保障;在著力解決現(xiàn)實突出問題的同時，更加注重增強(qiáng)制度的可持續(xù)性，實現(xiàn)社會保障制度長期穩(wěn)定運行;在堅持不懈地推進(jìn)單項社會保障制度改革完善的同時，更加注重從整體上進(jìn)行制度的頂層設(shè)計，實現(xiàn)各項制度的有效整合和成熟定型;在合理確定和發(fā)揮各項制度的基本功能作用的同時，更加注重各項制度之間的相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)不同制度之間的順利轉(zhuǎn)換銜接。
堅持試點先行，及時總結(jié)推廣改革創(chuàng)新經(jīng)驗。社會保障制度改革關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。30多年來的實踐表明，社會保障制度改革必須堅持試點先行，通過試點掌握規(guī)律、積累經(jīng)驗、探索途徑，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推開。要充分考慮各方面的承受能力，合理把握改革的節(jié)奏和力度，避免因局部利益調(diào)整帶來社會不穩(wěn)定;積極鼓勵基層大膽創(chuàng)新，并及時把成功的經(jīng)驗做法上升為普遍性政策和法規(guī)制度，使各項社會保障制度在創(chuàng)新實踐中不斷完善。
堅持科學(xué)民主決策，加強(qiáng)對改革方案的研究論證和改革實施的社會監(jiān)督。社會保障制度改革是一項涉及多領(lǐng)域、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，復(fù)雜性、敏感性都很強(qiáng)，必須按照科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、公開透明的程序進(jìn)行決策。在設(shè)計制訂改革方案前，要深入開展調(diào)查研究、反復(fù)進(jìn)行理論研究，使方案更加符合客觀實際、更好遵循客觀規(guī)律;在研究形成改革方案時，要充分聽取專家意見、廣泛征求公眾意見，使方案更加具有可行性、更好體現(xiàn)社會意愿;在發(fā)布實施改革方案后，要深入細(xì)致地進(jìn)行宣傳解讀、及時跟蹤督導(dǎo)改革進(jìn)程，實事求是地向社會通報改革成效和存在的矛盾，注重健全社會監(jiān)督機(jī)制、暢通社會監(jiān)督渠道，使廣大人民群眾對改革擁有更加充分的知情權(quán)，以更高的熱情參與到社會保障制度改革進(jìn)程中來。
新時期我國社會保障制度改革的重點任務(wù)
黨的十八大把社會保障全民覆蓋作為全面建成小康社會的重要目標(biāo)，要求堅持全覆蓋、�；�、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度的改革目標(biāo)，標(biāo)志著我國社會保障制度改革進(jìn)入一個新的重要時期。在這一新的重要時期，改革的重點任務(wù)有以下幾項。
加快推進(jìn)社會保險制度改革。一是堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。穩(wěn)定統(tǒng)賬結(jié)合的基本制度模式并逐漸定型。以健全機(jī)制、明確責(zé)任、確保參保人權(quán)益為主要內(nèi)容，進(jìn)一步完善個人賬戶制度。逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，以更高層次的社會統(tǒng)籌來更充分地體現(xiàn)社會公平，更有效地利用社會保障資金造福人民群眾。對養(yǎng)老保險基金收支平衡進(jìn)行精算預(yù)測，為養(yǎng)老保險制度可持續(xù)穩(wěn)定運行提供可靠依據(jù)。二是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。按照社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式，改革機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，破除養(yǎng)老保險“雙軌制”，同時建立體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位特點的職業(yè)年金制度。三是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度。把現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，把現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在制度上的公平和公共資源上的共享。四是完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，擴(kuò)大參保繳費覆蓋面，適時適當(dāng)降低社會保險費率。適應(yīng)勞動者就業(yè)流動性增強(qiáng)的需要，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和異地就醫(yī)結(jié)算為重點，進(jìn)一步完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。在擴(kuò)大參保繳費覆蓋面、增強(qiáng)基金平衡能力的前提下，適時適當(dāng)降低社會保險費率，有效平衡國家、單位和個人的負(fù)擔(dān)。
加快建立健全保證社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。一是健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預(yù)算制度。明確政府所承擔(dān)的社會保障責(zé)任，更好發(fā)揮公共財政在民生保障中的作用。通過實施預(yù)算管理，增強(qiáng)社會保障資金管理使用的透明度和約束力。二是建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。以職工和居民收入為基礎(chǔ)合理確定社會保障水平，建立綜合考慮收入增長、物價變動等主要因素的正常調(diào)整機(jī)制，實現(xiàn)社會保障待遇與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相聯(lián)系的持續(xù)、有序、合理增長。三是加強(qiáng)社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場化、多元化投資運營。在確保當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放和保證基金安全的前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基金的市場化、多元化投資運營，健全基金監(jiān)管體制，實現(xiàn)保值增值。加強(qiáng)對社�；鸬姆杀O(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督，確�；鸢踩陀行褂�。四是研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。綜合考慮我國人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢和社會保障可持續(xù)發(fā)展要求，采取與此相適應(yīng)的漸進(jìn)式調(diào)整延遲退休年齡辦法，逐步完善職工退休年齡政策。五是健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系。根據(jù)社會保障制度新的改革發(fā)展變化，及時調(diào)整社會保障行政管理體制，著力整合行政管理職能，提高行政管理效率。加強(qiáng)社會保障經(jīng)辦管理服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)流程，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全國聯(lián)網(wǎng)的社會保障管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)精確管理和便捷服務(wù)。
加快推進(jìn)多層次社會保障體系建設(shè)。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。在不斷完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度的同時，把著力點逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進(jìn)城鄉(xiāng)制度整合和待遇銜接。二是改革和完善住房保障制度。建立健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，積極探索保障性住房建設(shè)、管理、分配的有效方式，更加公平有效地解決住房困難群眾的住房問題。建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制，著力提高住房公積金使用效率。三是積極發(fā)展補充社會保險和商業(yè)保險。制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金等補充社會保險和各類商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系。四是健全特殊群體的服務(wù)保障制度。積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)，更好滿足老年人特殊的服務(wù)保障需求。健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，重點圍繞留守人員的基本生活保障、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、思想情感等方面實施有效的關(guān)愛服務(wù)。健全殘疾人權(quán)益保障制度，大力營造尊重殘疾人的良好社會氛圍，讓殘疾人平等享有各種社會權(quán)益。健全困境兒童分類保障制度，完善工作機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)政策制度創(chuàng)新和服務(wù)體系建設(shè)。
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