一、注意事項(xiàng)

1、申論考試是對應(yīng)考者閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力、文字表達(dá)能力的測試。

2、作答參考時限：閱讀資料40分鐘，作答110分鐘。

3、仔細(xì)閱讀給定資料，按照后面提出的“申論要求”依次作答。

二、給定資料

1.到2005年，浙江省義烏市的城市化率預(yù)計(jì)將達(dá)到55%，而1995年義烏的城市化率僅為18%。隨著突飛猛進(jìn)

的城市建設(shè)，預(yù)計(jì)三五年內(nèi)義烏市的面積將達(dá)到50平方公里，而失地農(nóng)民也將達(dá)到20萬人左右。義烏市領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題，是一塊很大的心病。原因有兩條：一是如果缺乏其他足以依賴的生活或養(yǎng)老保障，農(nóng)民就會拒絕交出土地，政府的征地工作難以開展，矛盾糾紛多，城市化進(jìn)程受到較大的阻礙。二是現(xiàn)在我國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會，以義烏為例，100個失地農(nóng)民中就有13個60歲以上的老人。不管眼前還是將來，養(yǎng)老問題不解決，土地征用得越多，社會不穩(wěn)定的隱患也就越多。

2、有專家估計(jì)，目前全國失地農(nóng)民可能超過2000萬人。

3、最新統(tǒng)計(jì)資料顯示，在各地城市化的進(jìn)程中，僅開發(fā)區(qū)一項(xiàng)，規(guī)劃面積不僅超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，甚至超過了臺灣島和海南省的面積。但目前國內(nèi)現(xiàn)有的6015個開發(fā)區(qū)中，只有259個和1559個是由國務(wù)院、省政府及有關(guān)部門分別批準(zhǔn)的。而這直接影響到耕地的銳減，有數(shù)據(jù)顯示，1997年到2002年，6年間耕地減少9542萬畝，補(bǔ)充耕地3378萬畝，凈減少6164萬畝，年均減少1027萬畝。到2003年底，國家耕地面積已從原有的19、5億畝銳減到18、51億畝。

4、浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明，如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源方面的有關(guān)專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農(nóng)地的價格“剪刀差”，從農(nóng)民身上至少“拿走”近5萬億元，嚴(yán)重剝奪了失地農(nóng)民的利益。

5、據(jù)安徽省國土資源廳介紹，新《土地法》實(shí)施后的2000年、2001年兩年間，安徽省共報(bào)經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)用地4、13萬畝（因部分重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地批文未發(fā)，其用地?cái)?shù)量未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)），其中征地3、88萬畝，涉及被征地農(nóng)業(yè)人口5萬多人。他們中農(nóng)業(yè)安置的僅為6700多人，占被征地農(nóng)業(yè)人口的約13%。而其他農(nóng)民則主要采取貨幣化安置辦法。后者絕大多數(shù)失去了全部土地或大部分土地，成為失地農(nóng)民。貨幣安置能減輕國土部門和用地單位的工作量和安置帶來的壓力，失地農(nóng)民往往從眼前考慮，也容易接受。但事實(shí)上有限的安置補(bǔ)助費(fèi)根本無法解決大多數(shù)失地農(nóng)民的長期穩(wěn)定生活出路問題。由于被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍不高，參與市場競爭能力差，對市場的應(yīng)變能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的長期生活保障。加之部分農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)打算，往往在短期內(nèi)把有限的安置費(fèi)消費(fèi)完，坐吃山空，相當(dāng)一部分人落到了生活無著的困境。

6、近年來，許多縣市政府實(shí)行統(tǒng)一征地，并對經(jīng)營性用地實(shí)行招標(biāo)和掛牌交易。這是普遍受農(nóng)民稱道的好事，但是，政府轉(zhuǎn)身又成了“投機(jī)商”，一手操持“低征高賣”。浙江省上虞市百官鎮(zhèn)政府拍賣土地時價格上升到100多萬元一畝，總額達(dá)到1、5億元，而農(nóng)戶的征地補(bǔ)償安置費(fèi)只有2、5萬元一畝。“低征高賣”已經(jīng)引起不滿，加之又是政府直接出面操作，對失地農(nóng)民刺激很大，引發(fā)農(nóng)民與政府的對立情緒。

7、原郊區(qū)環(huán)繞合肥市四周，地理位置得天獨(dú)厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，連續(xù)多年在全省縣級經(jīng)濟(jì)名列前茅。合肥市的建設(shè)用地主要集中在原郊區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年～2001年合肥市郊區(qū)征地2055畝，涉及農(nóng)業(yè)人口2100多人。這些被征地農(nóng)民中有少部分外出打工和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，而大部分人都很難找到新的就業(yè)機(jī)會。2002年合肥市大規(guī)模的征地再掀高潮。8月，新組建的合肥市包河區(qū)在經(jīng)市政府同意后，決定興建包河工業(yè)園區(qū)，一期工程面積3、31平方公里，征用觀音廟、大墻、花園3個行政村的土地，涉及人口6000多人。2002年9月，包河區(qū)工業(yè)園建設(shè)指揮部制定了征地拆遷安置的實(shí)施細(xì)則，其中規(guī)定人員生產(chǎn)安置為每人1萬元，并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。凡領(lǐng)取生產(chǎn)安置補(bǔ)償費(fèi)的一律辦理司法公證手續(xù)，但對土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象等內(nèi)容只字不提。房子拆了，土地沒了，數(shù)千農(nóng)民一時手足無措。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，1987年到2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3300多萬畝，近七成是政府用行政方式征占土地。在征地工作中，不尊重農(nóng)民的知情權(quán)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且不完全到位、不妥善安置失地農(nóng)民等問題相當(dāng)嚴(yán)重。

8、在1998年中國糧食總產(chǎn)量達(dá)到了5、12億噸的歷史最高水平之后，中國糧食總產(chǎn)量連續(xù)5年下降，2003年已跌至4、31億噸；糧食年人均占有量從1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。而由于生產(chǎn)銳減，每年形成0、25億噸至0、35億噸的缺口，2004年的缺口更高達(dá)0、5億噸。這幾年，全靠挖庫存維持糧食供求平衡。對于這一狀況，有專家推算，2030年，中國將有16億人口，如按人均消費(fèi)400公斤計(jì)算，屆時全國需糧食6、4億噸，按現(xiàn)在的糧食產(chǎn)量，缺口將多達(dá)2億噸。糧食產(chǎn)量銳減的一個最重要、最直接的原因，就是糧食播種面積持續(xù)下降。而這與一些地方熱衷于各種形式的形象工程，盲目建設(shè)“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園”，大量占用、征用良田密切相關(guān)。

9、國務(wù)院總理溫家寶在2004年政府工作報(bào)告中明確指出：“在農(nóng)村土地征用中，要嚴(yán)格控制征地規(guī)模，依法按規(guī)劃和程序征地，及時給予農(nóng)民合理補(bǔ)償，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。同時要依法加強(qiáng)用地管理。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，一律不得批準(zhǔn)用地。繼續(xù)清理開發(fā)區(qū)，整頓規(guī)范土地市場”。緊接著，憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償�！�

10.20世紀(jì)90年代開始，全國興起大辦開發(fā)區(qū)的熱潮，最高峰時達(dá)8000多個。當(dāng)時全國每年流失的耕地?cái)?shù)量在1000萬畝以上，人為的征占大約為500萬畝，如果按當(dāng)時人均2畝左右，失地農(nóng)民就是一個很大的數(shù)了。

11.1996年開始，中央嚴(yán)令限制新增征用土地，并且要求土地總量平衡，這樣每年大約是200萬～300萬畝征占土地，如果按照大多數(shù)被征地區(qū)人均1畝耕地左右的事實(shí)，每年就有200多萬失地農(nóng)民。

12.一些地方為了賬目平衡，采取到其他地方買指標(biāo)的方式征地，還有一些地方化整為零，把國務(wù)院才能批的權(quán)限搞到縣一級就能批，動輒數(shù)百畝上千畝，甚至數(shù)平方公里。也就是說，最近一些年，耕地流失的速度是驚人的，但由于實(shí)際操作中的混亂，在統(tǒng)計(jì)上反映不出來。

13.客觀地看，在城市化的早期，失地農(nóng)民的問題并不嚴(yán)重，因?yàn)閲�家的安置方式包括了就業(yè)安置，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代非常有效，農(nóng)民能夠很快在國營企業(yè)內(nèi)轉(zhuǎn)為工人身份。隨著時間的推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了企業(yè)用工方式的市場化，政府再也無法采取就業(yè)安置的辦法把農(nóng)民“塞”進(jìn)企業(yè)，失地農(nóng)民的出路問題于是突出起來，逐漸演變?yōu)橐粋�令人關(guān)注的社會問題。在工業(yè)化發(fā)展比較快、開發(fā)區(qū)建設(shè)比較多的浙江、廣東等省份，失地農(nóng)民的問題早就有所表現(xiàn)。

14、失去土地的農(nóng)民，不僅付出了慘重的代價，而且就業(yè)和社會保障均無著落。根據(jù)九三學(xué)社對遼南某市郊區(qū)的調(diào)查，失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右，戶均收入2萬元左右。失地后，不僅收入減少，還由于搬進(jìn)樓房，取暖費(fèi)、電費(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、飲食費(fèi)等支出增大，平均每年每戶農(nóng)民減收1、13萬元。因?yàn)樯�活拮�?jù)，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民以撿破爛為生的群體，有的農(nóng)戶夜里連電燈都舍不得點(diǎn)，到農(nóng)貿(mào)市場撿菜吃、到河邊洗衣服、在樓下支起鍋灶做飯的農(nóng)民大有人在。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市郊區(qū)農(nóng)民，失去土地后，很大一部分成為游離于城鄉(xiāng)社會之間的“邊緣人”。他們別無選擇，只能在未經(jīng)任何培訓(xùn)的條件下進(jìn)入城市，又因?yàn)檫@些城市并沒有做好接收吸納他們的準(zhǔn)備，使得他們面臨被徹底“邊緣化”的危險。他們中間條件和運(yùn)氣好一些的，經(jīng)過百般周折和十分繁瑣的手續(xù)，即使找到一份工作，也要時常處于怕失業(yè)、怕生病、怕孩子失學(xué)、怕暫住證上找麻煩的惴惴不安的心態(tài)之中。處于這種心境的農(nóng)民并不認(rèn)同城市是自己的家，他們與城市間存在著難以消除的隔膜。

15、就業(yè)是失地農(nóng)民最好的保障，一些基層干部呼吁，政府作為征地單位應(yīng)該負(fù)起更大的責(zé)任，如對失地農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)、拓寬農(nóng)民就業(yè)門路、建立失地農(nóng)民基本生活保障制度等。也有專家指出，這些都是政府應(yīng)該做的，但還有深層次的問題。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心人員估算，改革開放以來，政府利用低價征地高價出讓，從農(nóng)民手中拿走的資金約為2萬億元。我國的城市化之所以飛速發(fā)展，大都市建設(shè)日新月異，很大程度上是農(nóng)民在做貢獻(xiàn)，是農(nóng)民降低了我們城市化、現(xiàn)代化的成本。如今，失地農(nóng)民問題的出現(xiàn)，正是這種不合理的征地制度積重難返的產(chǎn)物。城市化在推進(jìn)，土地在升值，但農(nóng)民并沒有從中得益，這樣的現(xiàn)狀顯然需要改變�！笆У剞r(nóng)民問題本質(zhì)上是農(nóng)民權(quán)利問題”。中國社會科學(xué)院農(nóng)村所研究員黨國英指出，農(nóng)民的四大權(quán)利（土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)、公平身份權(quán)）一直存在被忽視的問題，相關(guān)的改革也是時斷時續(xù)。失地農(nóng)民之所以成為社會問題，正是因?yàn)檎�府沒有充分尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，在土地資源利用過程中忽視了公平性問題。

三、申論要求

得分評卷人1、就給定資料反映的問題，用不超過200字進(jìn)行概括。要求：全面，有條理，有層次。(20分)

(空格略)

得分評卷人2、從政府制定政策的角度，就材料所反映的問題提出對策建議。要求：有針對性，有條理，切實(shí)可行。字?jǐn)?shù)不超過350字。(40分) (空格略)得分評卷人3、就給定資料，自選某一角度，自擬標(biāo)題，寫一篇1000字左右的文章。要求中心明確，內(nèi)容充實(shí)，論述深刻，有說服力。(40分)(空格略)

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