時(shí)事政治：市人大制定五年立法規(guī)劃，努力把“碎片化民聲”整合為“有效民意”
民意如何納入立法進(jìn)程
正在制定中的上海2013-2017五年立法規(guī)劃，從征集立法建議到完成立法規(guī)劃草案全程耗時(shí)8個(gè)多月。其間，立法規(guī)劃項(xiàng)目首次向市民公開征集建議，首次委托“第三方”機(jī)構(gòu)進(jìn)行篩選，首次三度征求人大代表意見建議。
多重民意收納渠道同時(shí)開啟，上海地方立法機(jī)關(guān)致力摸索夯實(shí)民意基礎(chǔ)的規(guī)范路徑。但是，在利益多元化、民聲“碎片化”的當(dāng)下，如何在立法過程中有效聆聽、擷取、體現(xiàn)民意，考驗(yàn)著立法工作者。
開門評(píng)估避免“景觀式立法”
今年7月1日，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》實(shí)施。該法規(guī)定，與老年人分開居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問候老年人。不曾想這一條文卻引發(fā)巨大爭(zhēng)議。
“孝道是道德范疇的事，不該由法律來調(diào)節(jié)。即便‘�；丶铱纯础敕ǎ矝]有執(zhí)行力。這是好看不好用的‘景觀式立法’�！鄙虾Ｉ缈圃焊痹洪L(zhǎng)、法學(xué)所所長(zhǎng)葉青所言，是爭(zhēng)議中占據(jù)相當(dāng)分量的一方觀點(diǎn)。
民主辯論和多方博弈是立法過程中的常態(tài)，但葉青認(rèn)為，它們更應(yīng)該出現(xiàn)在立法前評(píng)估環(huán)節(jié)�！昂芏喾傻闹贫ㄟ^程是封閉的。比如，由行政部門起草法律草案，主導(dǎo)立法進(jìn)程，法律容易更多照顧相關(guān)部門意愿，忽視社會(huì)公眾的合理訴求�！块T立法’、‘關(guān)門立法’被廣為詬病正緣于此�！比~青指出，民意的認(rèn)可是法律合法性和有效性的來源，作為利益相關(guān)人的社會(huì)公眾的聲音，應(yīng)被更多地納入立法進(jìn)程。
今年是上海市十四屆人大常委會(huì)任期的開局之年，市人大常委會(huì)需完成今后5年的地方立法規(guī)劃。在這項(xiàng)立法基礎(chǔ)性工作中，常委會(huì)回應(yīng)各方對(duì)“開門立法”的呼吁，委托上海社科院、上海市法治研究會(huì)參與立法規(guī)劃建議項(xiàng)目的篩選。
葉青介紹說：“地方立法資源有限，要避免為了政績(jī)把時(shí)間精力浪費(fèi)在‘景觀式立法’、‘奢侈立法’上�！�
市人大常委會(huì)法工委副主任施凱表示：“立法機(jī)關(guān)習(xí)慣于從具體的法理、法條層面考慮立法問題�！饽X’的參與幫助我們站在社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的層面看待問題，突破就法論法的局限。”
“怎么了解民意”是一個(gè)課題
4月中，市人大常委會(huì)面向全上海公開征集立法項(xiàng)目建議。近1個(gè)月內(nèi)，市民通過來信來電提了300多條建議——在擁有2000多萬人口的大上海，這個(gè)數(shù)字不免讓人尷尬。
關(guān)乎每位市民切身利益的立法工作，真的沒有人在意嗎?
不然。上海市法治研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)徐秉治介紹，法治研究會(huì)在微博平臺(tái)上開展的立法意見征詢吸引了14.8萬人次評(píng)論、轉(zhuǎn)發(fā)。討論到住宅物業(yè)管理規(guī)定是否需要修訂時(shí)，網(wǎng)友們發(fā)布了7000多條評(píng)論。
法治研究會(huì)介紹，“微博篩選”不可能羅列所有立法建議項(xiàng)目讓網(wǎng)友逐一思考、比較。他們最終選出10個(gè)與民生高度相關(guān)的“話題”發(fā)起討論，圍繞快遞管理、控?zé)�、醫(yī)患糾紛、月子會(huì)所、車牌拍賣、養(yǎng)老保障等話題進(jìn)行的交流，既有人氣，也有信息量。
“傳播學(xué)上叫做‘受眾立場(chǎng)’，對(duì)人大來說就是群眾觀點(diǎn)�！笔﹦P坦言，人大嘗試“開門立法”不是第一天，但“怎么了解民意”一直是一個(gè)課題，“要摒棄機(jī)關(guān)作風(fēng)，找到便于群眾參與、表達(dá)的渠道——今后有什么法規(guī)草案征求意見，不光要全文刊登，還應(yīng)該有背景解讀、關(guān)鍵詞梳理、重點(diǎn)條款釋義�！�
期待有組織的有序表達(dá)
“微博上經(jīng)常出現(xiàn)非常情緒化甚至是刺耳的語言，很多意見和建議是個(gè)人化、碎片化的。”施凱說，個(gè)體的建議需要聆聽，對(duì)一些情緒化的表達(dá)，也應(yīng)該耐心分析其背后的信息和訴求;但是，個(gè)體建議不直接決定立法建議項(xiàng)目的篩選，收集民意后還有個(gè)歸納、篩選的過程，“我們更期待有代表性的、有組織的有序表達(dá)�！�
市法治研究會(huì)進(jìn)行了有益的嘗試。研究會(huì)先后聽取市律師協(xié)會(huì)、市社會(huì)發(fā)展研究會(huì)、市社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)、市工商行政管理學(xué)會(huì)、市工人運(yùn)動(dòng)研究會(huì)、市社會(huì)心理學(xué)會(huì)、市中小企業(yè)服務(wù)中心等多家社會(huì)組織的意見建議。
開展征詢調(diào)研時(shí)，研究會(huì)按照城市社區(qū)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊區(qū)村民、外來務(wù)工人員、“兩新”組織白領(lǐng)、中小企業(yè)老總以及社區(qū)團(tuán)隊(duì)領(lǐng)袖等群體進(jìn)行，兼顧中心城區(qū)和涉農(nóng)郊區(qū)、戶籍人口與流動(dòng)人口、新興階層和民意代表的意見。
“中國(guó)社會(huì)一向不擅長(zhǎng)有組織的表達(dá)，但完全個(gè)人化的意見很難作為公共政策的制定依據(jù)或人大立法的民意基礎(chǔ)。這次我們意識(shí)到，社會(huì)組織是很好的載體。他們大量接觸利益相關(guān)群體，收集的意見建議很有代表性�！笔﹦P表示，市人大常委會(huì)借五年立法規(guī)劃編制之機(jī)，摸索了一些激活民意表達(dá)機(jī)制的門路，對(duì)于今后的立法工作和人大其他工作均大有裨益。
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