2011公務(wù)員考試申論標(biāo)準(zhǔn)表述：推進(jìn)壟斷行業(yè)改革

　　“壟斷行業(yè)改革”背景：

　　壟斷，在法律上是指特定的主體在特定市場(chǎng)上的特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)者的狀態(tài)或行為。也就是說(shuō)，在特定市場(chǎng)內(nèi)的市場(chǎng)主體追求最大的壟斷利益，或用政府賦予的權(quán)力或利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者與其他經(jīng)營(yíng)者合謀，壟斷市場(chǎng)，壟斷價(jià)格，排斥其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入同業(yè)市場(chǎng)，從而損傷消費(fèi)者權(quán)益，違反公共利益的行為。

　　壟斷分三種：一是自然壟斷，即對(duì)關(guān)系公眾利益有限資源的獨(dú)占和國(guó)有獨(dú)資經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的壟斷。二是市場(chǎng)壟斷或經(jīng)濟(jì)壟斷。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中，少數(shù)市場(chǎng)主體通過(guò)合謀行為或市場(chǎng)兼并控制行為形成的壟斷。三是行政性壟斷，即政府及其所屬部門(mén)利用行政權(quán)力直接從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)形成的壟斷。

　　改革壟斷行業(yè)的重點(diǎn)是改革行政壟斷。行政性壟斷可分為區(qū)域性行政壟斷和行業(yè)性行政壟斷兩種形式�，F(xiàn)在的壟斷主要是行業(yè)性的行政壟斷，它們借助于對(duì)本行業(yè)的管理特權(quán)和實(shí)際控制力量，掌握市場(chǎng)資源與銷售份額。行政性壟斷造成的危害主要表現(xiàn)在：

　　第一，損害消費(fèi)者的利益。當(dāng)壟斷者真正壟斷這些行業(yè)以后，控制產(chǎn)量，抬高價(jià)格，謀取高額利潤(rùn)，限制可能的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入市場(chǎng)等行為方式的出現(xiàn)是必然的。

　　第二，與競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)相比，壟斷行業(yè)缺乏技術(shù)進(jìn)步、改善經(jīng)營(yíng)和提高產(chǎn)品質(zhì)量的動(dòng)力，阻礙技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。壟斷者將通過(guò)限制新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入來(lái)控制整個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，取得最大的利潤(rùn)。

　　第三，壟斷增加了開(kāi)放市場(chǎng)與引入競(jìng)爭(zhēng)的成本和難度。

　　第四，壟斷損害社會(huì)公平。行政性壟斷引發(fā)的行業(yè)收入的巨大差異與各部門(mén)行業(yè)之間收入的不平等，已成為我國(guó)當(dāng)前的一個(gè)社會(huì)性問(wèn)題。從行業(yè)平均收入的統(tǒng)計(jì)公布看，人均收入排名前十位的大多是壟斷性行業(yè)。收入水平的巨大差異反過(guò)來(lái)又成為抑制資源流動(dòng)與競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化壟斷的動(dòng)力，造成新的收入機(jī)會(huì)的不平等。

　　“壟斷行業(yè)改革”存在的問(wèn)題：

　　一、壟斷行業(yè)改革的范圍和層次還比較窄。一是目前的改革尚僅僅集中于帶有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的自然壟斷行業(yè)，如電力、電信、民航、油氣、城市供水(熱、氣等)、鐵路、郵政等行業(yè)。但一些具有一定特殊性的商品(如食鹽)、滿足國(guó)家增加財(cái)政收入需要的商品(如煙草)的專營(yíng)等，其壟斷特點(diǎn)比較突出。二是已經(jīng)開(kāi)始改革的行業(yè)還停留在行政性拆分的層面，尚未形成規(guī)范化的準(zhǔn)入制度。

　　二、壟斷行業(yè)進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境尚未形成。部分行業(yè)呈現(xiàn)出從獨(dú)家壟斷轉(zhuǎn)換為地域性壟斷的傾向，競(jìng)爭(zhēng)逐步演變?yōu)檐涱A(yù)算約束的國(guó)企之間為強(qiáng)化市場(chǎng)壟斷地位而進(jìn)行的惡性競(jìng)爭(zhēng)，政府管制的改革尚未提到議事日程。

　　三、國(guó)有企業(yè)改革滯后。壟斷行業(yè)中特大型國(guó)有企業(yè)改革明顯滯后，已成為國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　四、監(jiān)管制度改革剛剛起步，政府職能亟待轉(zhuǎn)變。一是除電力外其他壟斷性行業(yè)均未建立明確、獨(dú)立和專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)，責(zé)任主體不明，職能分散，管制低效果。二是政府管制職能并沒(méi)有隨著市場(chǎng)化改革而改變，政府職能缺位與越位問(wèn)題仍很?chē)?yán)重。政府對(duì)相關(guān)管制機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督和制約，許多領(lǐng)域的管制職能沒(méi)有得到法律和政策的明確授權(quán)，管制無(wú)規(guī)可循，人為因素大，決策過(guò)程透明度低，尋租風(fēng)險(xiǎn)加大。

　　五、普遍服務(wù)等配套制度安排不到位。鐵路、電信、電力等壟斷性行業(yè)提供基礎(chǔ)產(chǎn)品和服務(wù)的特點(diǎn)，決定了相關(guān)企業(yè)必須提供普遍服務(wù)。但是，如何調(diào)整原來(lái)普遍服務(wù)支出采取內(nèi)部消化的方式，建立合理的普遍服務(wù)提供機(jī)制，是亟待解決的問(wèn)題。

　　如何推進(jìn)“壟斷行業(yè)改革”：

　　一、深化電力、郵政、電信、鐵路等行業(yè)改革。我國(guó)電力體制改革取得重大進(jìn)展，政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)基本實(shí)現(xiàn)，發(fā)電領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，新型電力監(jiān)管體制初步建立。當(dāng)前應(yīng)鞏固已有改革成果，把電力體制改革繼續(xù)推向深入，重點(diǎn)解決電源結(jié)構(gòu)不合理、電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)滯后、市場(chǎng)在電力資源配置中的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠等突出問(wèn)題。深化電力體制改革的基本原則是：堅(jiān)持以改革促發(fā)展，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，堅(jiān)持整體規(guī)劃、分步實(shí)施、重點(diǎn)突破。主要任務(wù)是：一是抓緊處理廠網(wǎng)分開(kāi)遺留問(wèn)題，逐步推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革。二是加快電力市場(chǎng)建設(shè)，著力構(gòu)建符合國(guó)情的統(tǒng)一開(kāi)放的電力市場(chǎng)體系，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的電價(jià)機(jī)制，實(shí)行有利于節(jié)能環(huán)保的電價(jià)政策。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持政企分開(kāi)，健全電力市場(chǎng)監(jiān)管體制。2005年國(guó)務(wù)院印發(fā)郵政體制改革方案并付諸實(shí)施，主要包括：重組郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建國(guó)家郵政管理局和中國(guó)郵政集團(tuán)公司;改革郵政主業(yè)和郵政儲(chǔ)蓄;完善普遍服務(wù)機(jī)制、特殊服務(wù)機(jī)制、安全保障機(jī)制和價(jià)格形成機(jī)制。下一步重點(diǎn)是繼續(xù)貫徹落實(shí)好郵政體制改革方案，進(jìn)一步完善郵政監(jiān)管體系。通過(guò)改革重組，電信市場(chǎng)初步建立了不同規(guī)模、不同業(yè)務(wù)、不同所有制企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的市場(chǎng)格局。目前，基礎(chǔ)電信領(lǐng)域有六家全國(guó)性運(yùn)營(yíng)商，增值電信領(lǐng)域有17000多家經(jīng)營(yíng)者，其中97%以上含有民營(yíng)資本。要根據(jù)當(dāng)前電信領(lǐng)域存在的深層次問(wèn)題，繼續(xù)落實(shí)電信體制改革措施。鐵路行業(yè)改革重點(diǎn)是研究制定鐵路投融資體制改革和鐵路體制改革總體方案。

　　二、穩(wěn)步推進(jìn)供水、供氣、供熱等市政公用事業(yè)改革。目前，城市供水、供氣、供熱普遍引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市政公用事業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)全方位開(kāi)放，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)。下一步市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，應(yīng)以維護(hù)公共利益為前提、以分類改革為原則。改革的重點(diǎn)：一是培育規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體。加快對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的改造，使之成為合格的市場(chǎng)主體。同時(shí)，還要積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非國(guó)有市場(chǎng)主體進(jìn)入。二是營(yíng)造有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)模式，就必須打破行政壟斷、管制自然壟斷、反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷。加快政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。三是形成科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制。價(jià)格形成機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心，是市場(chǎng)發(fā)揮作用的最基本、最有效的形式。市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革必須把形成科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制納入其中。四是構(gòu)建與市場(chǎng)化相適應(yīng)的監(jiān)管體系。主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出的監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、運(yùn)行安全監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)秩序監(jiān)管，并建立相對(duì)獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通過(guò)有效監(jiān)管，既確保市政公用事業(yè)的運(yùn)行安全，又充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。

　　三、進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。一是進(jìn)一步深化壟斷行業(yè)改革，必須實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，加快構(gòu)造壟斷行業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)格局，加快壟斷行業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐，加快推動(dòng)相關(guān)行業(yè)的法制建設(shè)，逐步建立和完善公開(kāi)透明、監(jiān)管有力的壟斷行業(yè)監(jiān)管體系。采取多種形式，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)一般不要建立國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，同時(shí)盡可能消除非國(guó)有經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入的障礙，以確保能夠充分競(jìng)爭(zhēng)，防止經(jīng)濟(jì)壟斷的形成。對(duì)于由于競(jìng)爭(zhēng)形成的經(jīng)濟(jì)壟斷，則按照反壟斷法的規(guī)定進(jìn)行處理。對(duì)于部分基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)，在避免重復(fù)建設(shè)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的前提下，應(yīng)當(dāng)允許非公有投資者以參股形式進(jìn)行投資，并盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。對(duì)市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，則從各方面加強(qiáng)政府監(jiān)管，以防止歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的"鐵老大"、"電老虎"現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于一些公益性的行業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與投資，同時(shí)加強(qiáng)政府規(guī)制，既要保證投資者能夠取得合理的收益，又要防止造成壟斷，損害社會(huì)和消費(fèi)者利益。二是實(shí)現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化可以采取多種途徑。對(duì)一些盈利性的運(yùn)輸、通信、能源等壟斷行業(yè)，應(yīng)根據(jù)條件成熟程度，逐步地、普遍地進(jìn)行股份制改造。對(duì)于能夠改造為規(guī)范股份公司的，應(yīng)爭(zhēng)取早日上市。對(duì)不能整體改制的企業(yè)，應(yīng)采取分類、分解的辦法，逐步實(shí)現(xiàn)股份制改造。對(duì)條件暫不成熟的企業(yè)應(yīng)通過(guò)發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券的方式，分階段實(shí)現(xiàn)股份制改造。在條件成熟時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)債券發(fā)行的范圍，以多種形式實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)投資的社會(huì)化，為壟斷行業(yè)的股份制改革創(chuàng)造條件。推行股份合作制。它主要是由一家或幾家企業(yè)(或個(gè)人)與政府授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)公司聯(lián)合成立項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)，并按協(xié)定比例出資和占有股份。此種形式，由于有政府的參與，可以提高投資者對(duì)投資的信心，由于有私人資本的參與可以提高資金效率和經(jīng)營(yíng)服務(wù)水平。

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